建立和推行行政執(zhí)法責任制,是新時期黨對各級政府機關(guān)嚴格依法行政提出的新目標和新任務,同時也是新形勢下各級政府機關(guān)探索和完善行政權(quán)力規(guī)范運作與強化監(jiān)督機制的著力點.從全國各省(市,自治區(qū)),市,縣推行行政執(zhí)法責任制的實踐來看,既有探索的艱辛,也有成功的收獲.通過近幾年來的實證調(diào)查,我們不僅看到了一些需要探討的問題都可以在深入推行行政執(zhí)法責任制中逐步解決,而且隨著行政執(zhí)法責任制實踐的逐步深入,已經(jīng)為促進依法行政提供了可資借鑒的基本經(jīng)驗.(一)依法明確執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員的執(zhí)法職責,權(quán)限和范圍,是保證行政執(zhí)法責任制落到實處的基礎(chǔ)實施行政執(zhí)法責任制,必須首先做好基礎(chǔ)性工作.只有明確了作為行政執(zhí)法的主體是誰,行政執(zhí)法所依據(jù)的法律,法規(guī),規(guī)章是什么,行政執(zhí)法職責的范圍和具體任務是什么,行政執(zhí)法的生效條件和違法執(zhí)法的法律責任是什么,才能進一步把執(zhí)法職責層層分解,使之落實到具體的行政執(zhí)法機構(gòu)和具體的行政執(zhí)法人員,從而為實施行政執(zhí)法責任制的落實奠定基礎(chǔ).同時,實施行政執(zhí)法責任制就是將行政責任進行細化分解并加以具體落實的系統(tǒng)工程,具體就是分解法律,法規(guī),規(guī)章規(guī)定的職責,將本部門負責實施的法律,法規(guī),規(guī)章分列排序,擬出執(zhí)法目錄,明確執(zhí)法責任,執(zhí)法范圍和執(zhí)法權(quán)限并將其自上而下,逐件逐條層層分解落實到執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員,使職責分明,責任到人,各司其職,各負其責.有的執(zhí)法部門將執(zhí)法責任細化到崗到人,確定執(zhí)法責任人后,還在執(zhí)法部門首長與每個責任人之間簽訂責任狀,制定若干獎懲辦法,用制度約束每個執(zhí)法人員,也約束執(zhí)法部門每一位首長.通過這種細化工程,并把細化的內(nèi)容以制度化,規(guī)范化的形式表現(xiàn)出來,使每個執(zhí)法人員意識到自己的職責,意識到行使權(quán)力是要承擔責任的.因此,分解執(zhí)法職責和明確責任后果并落實到人,是有效推行行政執(zhí)法責任制的關(guān)鍵.(二)推行行政執(zhí)法公示制度是實施行政執(zhí)法責任制的突破口行政執(zhí)法公示制度,就是指行政執(zhí)法機關(guān)將法定的執(zhí)法范圍,職責,標準,條件,時限,程序,收費等可以公開的內(nèi)容向社會展示出來.如武漢市推行執(zhí)法責任制就是從推行公示制開始突破的.因為公示制作為一項執(zhí)法制度出臺后,一改過去執(zhí)法暗箱操作,執(zhí)法行為不規(guī)范,不利于監(jiān)督,不利于追究責任等弊端.給各執(zhí)法主體及其執(zhí)法人員以很大的震動.在執(zhí)法責任制的一系列制度中,它往往起著紐帶性的作用.首先,公示制要求執(zhí)法主體具有法定的職權(quán)與職責,明確的行為規(guī)范及合法的程序,并向社會公示出來,并促使執(zhí)法主體資格制度,執(zhí)法程序制度等一系列制度應運而生,并使之嚴格化,穩(wěn)定化;其次,公示制以其明確的執(zhí)法規(guī)則公之于眾,便于社會及公民監(jiān)督,便于權(quán)力機關(guān)監(jiān)督,也便于行政機關(guān)進行執(zhí)法監(jiān)督檢查和考核評議,這表明行政執(zhí)法公示制與執(zhí)法監(jiān)督制度,考核評議制度有著不可分割的內(nèi)在聯(lián)系;最后,行政執(zhí)法公示制由于公開了執(zhí)法人員的行為規(guī)則和責任后果,更便于追究違法行為人的法律責任,這又為法律責任的追究制度的問世打下了堅實的基礎(chǔ).(三)建立行政執(zhí)法評議考核制度和行政執(zhí)法過錯責任追究制度是推行行政執(zhí)法責任制的關(guān)鍵行政執(zhí)法機關(guān)不僅是執(zhí)法職權(quán)的享有者,也是執(zhí)法義務的承擔者.推行行政執(zhí)法責任制,客觀上要求各級行政機關(guān)建立評議考核制和執(zhí)法過錯責任追究制,通過對執(zhí)法目標任務完成情況的考核,具體評議出一級地方政府,一個政府部門貫徹執(zhí)行法律,法規(guī)和規(guī)章的情況,而且把這種考核評價與該地方,該部門的整體工作的好壞相聯(lián)系,甚至同公務員職位的升降結(jié)合起來,從而 就使行政執(zhí)法責任制同執(zhí)法者的切身利益掛上了鉤,也就使得行政執(zhí)法責任制真正落到了實處.(四)增強執(zhí)法人員的法律意識,切實加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)是推行行政執(zhí)法責任制的必要舉措和重要收獲實施行政執(zhí)法責任制,有賴于行政執(zhí)法人員的法律意識的增強和加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè).而實踐證明,實施行政執(zhí)法責任制對增強行政執(zhí)法人員的法律意識,切實加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)具有積極的促進作用,從而對全社會的法律意識的增強與對人們行為的規(guī)范有著極其重要的導向,示范的作用,公開,公平和公正可以增強全社會的法律意識,帶動全社會形成遵紀守法的良好風氣,可以培養(yǎng)行政執(zhí)法人員忠于法律,信守法律的優(yōu)良品格,可以增強領(lǐng)導干部的法律意識,牢固樹立法律至上和依法辦事的觀念.這些經(jīng)驗為進一步推動和促進行政機關(guān)依法行政,增強全社會的法律意識摸索到了一條良好的路徑.第三節(jié)實施行政執(zhí)法責任制的問題行政執(zhí)法責任制推行十多年以來,各項工作已基本納入正常軌道.全國各地都紛紛推行了行政執(zhí)法責任制.但是,行政執(zhí)法責任制作為一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工作,現(xiàn)階段還處于實踐探索和理論研究的初期階段.我們通過近幾年來的實證調(diào)查,發(fā)現(xiàn)全國各地在實施行政執(zhí)行責任制的過程中,仍然普遍存在著許多問題,有待我們?nèi)ミM一步的總結(jié),深入進行研究和努力去克服解決.(一)行政執(zhí)法責任制的責任分解中的問題在清理行政執(zhí)法依據(jù)的基礎(chǔ)上,細化,分解行政執(zhí)法責任,是推行行政執(zhí)法責任制的首要前提.但在清理和分解行政執(zhí)法責任過程中,還存在的問題主要有:1.執(zhí)法依據(jù)中的原則性規(guī)定難以分解落實.許多法律條文停留在原則性規(guī)定的層面上,沒有具體規(guī)定,難以實施.在《農(nóng)業(yè)法》,《科技進步法》,《大氣污染防治法》,《漁業(yè)法》,《體育法》,《教師法》等法律中,都有不少的原則性規(guī)定.這些規(guī)定事實上只是表明了國家對這些事情的態(tài)度,而不是解決這些問題的具體措施.因而在細化,分解這些責任條款過程中,很難將這些原則性的責任條款分解,細化成具有操作性的規(guī)定.2.執(zhí)法依據(jù)中只解決了部分問題,在實踐中存在的矛盾往往卻無法加以解決.多年來,我國立法遵循成熟一條制定一條,暫不成熟的擱置一邊.特別是地方立法中,遇到難以砍一刀\\的矛盾時,往往就采取回避的辦法,或者只作原則性規(guī)定.而且在有關(guān)規(guī)定方面,也存在子法與母法雷同,此法與彼法雷同的問題,成熟的東西不多,或解決問題不能切中要害,或在矛盾焦點上規(guī)定由##另行規(guī)定,##另有規(guī)定的除外,而另有規(guī)定,另行規(guī)定卻又無處查詢.結(jié)果是規(guī)定了原則而問題卻難以得到具體解決.3.執(zhí)法依據(jù)在一定程度上相互矛盾和沖突,依法打架的現(xiàn)象還比較嚴重.十一屆三中全會后,為了加強社會主義法制建設(shè),擴大地方自主權(quán),發(fā)揮各方面的積極性,確立了一元化多層次的立法體制,在《中華人民共和國立法法》出臺前,法律沒有對中央和地方的立法權(quán)力作出明確界定,而計劃經(jīng)濟體制下的行政職能部門林立,職權(quán)交叉重疊,多頭多重執(zhí)法現(xiàn)象嚴重.在市場經(jīng)濟條件下,呈現(xiàn)出利益多元化格局,全局利益與部門利益,中央利益與地方利益有了分野和界限.于是一些部門和地方依法打架,利用立法爭權(quán)奪利,取利棄責,爭奪管轄權(quán),審批權(quán),發(fā)證權(quán),收費權(quán),處罰權(quán)等等,卻千方百計地逃避,推卸,減輕應承擔的責任和義務.由于執(zhí)法依據(jù)之間相互矛盾和彼此不協(xié)調(diào),導致許多執(zhí)法部門之間職責不明,權(quán)限不清,形成有的權(quán)力無人行使,有的權(quán)力則由多單位,多部門各持一柄;規(guī)章之間在處理高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),房地產(chǎn)業(yè)等新興領(lǐng)域和行政管理交叉領(lǐng)域,存在的問題和沖突尤為突出.4.實施? ??政執(zhí)法責任制過程中,有些領(lǐng)域至今還存在著無法可依的狀況.如,對行政處罰的責任范圍,由于有國家《行政處罰法》作依據(jù),因此,行政處罰的責任范圍較為明確,也容易規(guī)范.而行政許可,行政強制,行政征收等執(zhí)法行為,因缺乏《行政許可法》,《行政強制執(zhí)行法》,《行政程序法》予以規(guī)范,因而對這些方面的行政執(zhí)法責任的確定,卻一直處于無法可依的狀態(tài).(二)行政執(zhí)法責任制具體實施方式中的問題從宏觀上看,我國正處于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變,正由人治走向法治的轉(zhuǎn)型時期,新的思想觀念,管理體制,法制體系,市場規(guī)則還未完全形成,傳統(tǒng)的習慣,觀念,規(guī)則等還在一定程度上發(fā)生作用,行政執(zhí)法責任制工作在不同地方和部門發(fā)展也不平衡.行政執(zhí)法責任制在具體實施方式中尚存在一些問題,主要是:1.執(zhí)法責任制流于形式,執(zhí)法責任與日常的執(zhí)法工作相分離,即執(zhí)法責任規(guī)定一套,而日常執(zhí)法則另搞一套.或執(zhí)法責任量化標準不科學,不合理.如有的執(zhí)法機構(gòu)以罰款數(shù)額的多少作為考核標準,結(jié)果盡管罰款很多,但執(zhí)法目的卻達不到.2.執(zhí)法不嚴.主要表現(xiàn)在,執(zhí)法者對權(quán)利享有人的違法行為怠于管理,處理過輕或簡單地以罰款了事以及執(zhí)法者對權(quán)利享有人尋求權(quán)益保障的要求應作為而不作為,任意放棄職責,等等.在房地產(chǎn),環(huán)境保護和社會保障等領(lǐng)域則表現(xiàn)得比較突出.3.不依程序執(zhí)法,隨意性大.如在交通違章處罰,食品衛(wèi)生處罰,城市規(guī)劃執(zhí)法等領(lǐng)域還存在重實體,輕程序的現(xiàn)象.4.執(zhí)法的隊伍,手段和水平還不適應客觀要求.實踐表明,在縣鄉(xiāng)兩級執(zhí)法隊伍力量弱小且素質(zhì)不高,行政執(zhí)法者的知識,經(jīng)驗不足和手段落后,執(zhí)法機關(guān)辦案經(jīng)費,技術(shù)設(shè)備與社會管理需求也不相適應.在城市流動人口,國有資產(chǎn)管理,知識產(chǎn)權(quán)等行政管理領(lǐng)域也存在類似問題.5.因地方保護主義導致的跨地區(qū)執(zhí)法難.這方面問題在水利行政,環(huán)保行政,工商行政等領(lǐng)域較為突出.調(diào)查表明,在長江,黃河,淮河流域都存在上游污染下游受害,上游濫伐下游遭災的問題,相關(guān)執(zhí)法部門跨行政區(qū)域執(zhí)法往往受阻,執(zhí)法協(xié)調(diào)難度較大.(三)監(jiān)督機制不健全,各種監(jiān)督機制的作用還未能得到充分有效的發(fā)揮為保證法律,法規(guī)的正確實施和執(zhí)法責任制的有效發(fā)展,各省(市,自治區(qū))專門規(guī)定了由社會監(jiān)督,權(quán)力機關(guān)監(jiān)督,執(zhí)法機關(guān)對本系統(tǒng)機關(guān)的層級監(jiān)督,檢察機關(guān),審判機關(guān)的司法監(jiān)督以及新聞輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督等不同渠道的監(jiān)督制度,對執(zhí)法機關(guān)的內(nèi),外部監(jiān)督體系進行了完善.應當說,我國的監(jiān)督不可謂不全,但這些規(guī)定還比較原則,缺乏操作性.主要問題表現(xiàn)在:1.政府內(nèi)設(shè)的法制部門缺乏有效的監(jiān)督檢查權(quán).在建立和實行執(zhí)法責任制的過程中,各級政府法制部門都起著十分重要的組織,監(jiān)督和檢查考核的作用.本來政府的行政執(zhí)法監(jiān)督是賦予法制部門的,然而,實踐中由于沒有相應的法規(guī)予以落實,其執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)就顯得軟弱無力.大多數(shù)地方出臺了《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》可以部分地落實政府法制部門的監(jiān)督檢查權(quán),但所作出的規(guī)定也難以具體操作實施.2.政府法制部門對執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督檢查和人大的監(jiān)督檢查權(quán)有重合和交叉,需要協(xié)調(diào)一致;執(zhí)法責任制的考評和公務員的考評也有重復,也需要研究解決.實踐調(diào)查表明,行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督雖然對行政執(zhí)法具有不可否認的重要意義,但行政主體自己做自己的法官是有悖于監(jiān)督初衷的.而且這種內(nèi)部監(jiān)督也很難對行政首長發(fā)生作用.這是由目前把行政執(zhí)法責任制僅定性為內(nèi)部監(jiān)督和層級監(jiān)督所導致的必然結(jié)果.我們認為,這樣做,是有制度性缺陷的,這種制度設(shè)計是不合理的.(四)行政執(zhí)法責任制統(tǒng)一推進與地方創(chuàng)新中的問題全國? ?省(市,自治區(qū))在統(tǒng)一推行行政執(zhí)法責任制的過程中,各地,各部門本著有所創(chuàng)新,有所發(fā)展,重在實效的思路,在實踐中形成了一些特色性的做法,是無可非議的.如,滁州市政府在推行行政執(zhí)法責任制中,注重落實崗位責任;按照三落實(落實到領(lǐng)導,落實到機構(gòu),落實到人員),三上墻(執(zhí)法程序上墻,崗位職責上墻,崗位責任人上墻),三公開(辦事時限公開,辦事結(jié)果公開,監(jiān)督方式公開)的要求,將行政執(zhí)法責任體系廣泛延伸到縣鄉(xiāng)兩級.與此同時,他們還注意將行政執(zhí)法責任制工作與密切聯(lián)系群眾,解決人民群眾普遍關(guān)心的執(zhí)法難點和熱點問題結(jié)合起來,每年通過問卷的形式,廣泛征求人民群眾對改進政府機關(guān)行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督工作的意見和建議,將行政機關(guān)之間的評議考核擴展為社會考核,并將一些富有建設(shè)性的意見和建議吸收到年度行政執(zhí)法目標任務之中,切實加以改造,取得了積極的社會效果.又如,淮南市政府提出了依法行政必須貫徹的規(guī)范行政,高效行政,服務行政,透明行政,廉潔行政的五項原則;黃山市政府制定了改進機關(guān)的作風,提高辦事效率的一次性過失的規(guī)定,要求所屬各級政府機關(guān)認真執(zhí)行公開辦事制度和社會承諾制度,凡行政權(quán)利享有人到機關(guān)辦事的,具體承辦人要一次告知政策和法律依據(jù),辦事程序和具體期限.這些地方創(chuàng)新性做法是富有特色的,也是富有成效的.當然,這種做法與統(tǒng)一推行行政執(zhí)法責任制不一定完全吻合,有其不相適應的地方.但是,就如何解決行政執(zhí)法責任制統(tǒng)一推進與地方創(chuàng)新的關(guān)系問題,是值得我們深思并需要探索解決的.

實行林木種子生產(chǎn)、經(jīng)營許可證制度、種苗標簽制度、種苗質(zhì)量檢驗制度，是保障林木種苗生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范有序，保證林木種苗質(zhì)量的關(guān)鍵。近年來，我縣林木種苗“一簽兩證”的核發(fā)從無到有、從少到多，從點到面、從無序到有序，并正朝著管理者、生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者都滿意的方向發(fā)展。 首先是把好“準入關(guān)”。不符合林木種苗生產(chǎn)、經(jīng)營條件的單位和個人要進行認真清理，不符合條件的予以取締；嚴厲打擊生產(chǎn)經(jīng)營中假冒偽劣、以次充好、未審先批及虛假廣告宣傳、誤導等坑農(nóng)害農(nóng)行為。同時，對允許進行林木種苗生產(chǎn)、經(jīng)營的單位和個人要通過執(zhí)行“種子標簽”制度，禁止不合格種子、苗木進入市場；二是調(diào)查摸底，在全面掌握基本情況之后，對符合條件的生產(chǎn)經(jīng)營戶進行培訓后，再發(fā)放“兩證”；三是積極推行種苗標簽制度，按國家林業(yè)局的要求，由質(zhì)檢員按要求認真如實填寫標簽內(nèi)容，對農(nóng)戶發(fā)放的標簽加蓋種苗站印章，負責種苗質(zhì)量監(jiān)督，受到了苗農(nóng)的普遍歡迎；四是強化“一簽兩證”使用管理，對重點林業(yè)工程造林用苗明確要求，凡從外省市調(diào)入苗木時，調(diào)苗合同中供苗方必須提供苗木質(zhì)量檢驗證、苗木檢疫證、標簽，確保苗木質(zhì)量。對調(diào)出本市的苗木，同樣要求每批苗木要現(xiàn)場檢驗，并出具“一簽兩證”。對重點工程造林苗木，采取面向社會公開招標，中標單位必須具有“一簽兩證”，同時對中標苗木由用苗單位派有責任心強的技術(shù)人員實地考察，嚴格按國家、省標起苗、檢驗苗木，切實保證了工程造林用苗質(zhì)量；五是依法整頓和規(guī)范種苗市場。積極協(xié)調(diào)林政稽查、林業(yè)公安等有關(guān)部門、相互配合，依法對種苗生產(chǎn)、經(jīng)營秩序進行整頓。有效防止了無證經(jīng)營種苗現(xiàn)象的發(fā)生，對出售假苗或手續(xù)不合法的經(jīng)營者，采取在縣電視臺進行公開曝光的辦法，極大的震懾了不法分子；六是加大對《種子法》和《兩證》發(fā)放的宣傳力度，全面調(diào)查并掌握本轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)、經(jīng)營林木種苗的單位和個人的基本情況，對從 事林木種苗生產(chǎn)的單位和個人登記造冊，掌握動態(tài)。要以核發(fā)“兩證”為突破口，主動出擊，依法查處無證生產(chǎn)、經(jīng)營林木種苗的行為；對已領(lǐng)取“兩證”的單位和個人，要定期跟蹤檢查，加強管理，發(fā)現(xiàn)問題做到及時處理。 通過采取以上措施，使我縣品種和種苗，從源頭上杜絕非良種上山造林。

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